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中国自由贸易试验区制度创新的问题与趋势

时间:2016-10-31 6:48:47 点击:

  核心提示:自贸试验区是改革开放试验田,自贸试验区建设的核心任务是制度创新。上海自贸试验区已逾三年,初步构建投资管理体制改革、贸易便利化改革、金融开放创新、事中事后监管体系、法治建设等五个维度的制度创新框架。然而,自贸试验区制度创新过程遇到堵点是全国改革的共性难题,主要体现在中央授权与地方执行的矛盾、系统集成与...
自贸试验区是改革开放试验田,自贸试验区建设的核心任务是制度创新。上海自贸试验区已逾三年,初步构建投资管理体制改革、贸易便利化改革、金融开放创新、事中事后监管体系、法治建设等五个维度的制度创新框架。然而,自贸试验区制度创新过程遇到堵点是全国改革的共性难题,主要体现在中央授权与地方执行的矛盾、系统集成与条块监管的矛盾、改革推进与法律调整的矛盾、市场开放与行业规制的矛盾、扩大开放与监管滞后的矛盾等五个方面。

第一,中央授权与地方执行的矛盾。自贸试验区某些领域的改革属于中央事权,澄海玩具批发市场需要中央政府的改革授权,地方政府才能实施。比如,金融监管是中央事权,改革的策划主体是“一行三会”,实施主体是地方。改革成功,经验升华为地方模式向全国复制推广,但改革失败的问责却落在金融监管部门。改革风险与收益受众的不一致,中央地方信息不对称、以及开放过程中不断涌现出新的风险问题也在困扰中央的监管部门,从而弱化了改革的激励机制。根据南开大学的调研,在自贸试验区改革执行方面,地方政府效率高于中央政府。原因在于地方政府积极性高,勇于尝试制度创新,简化程序;而中央政府需要统筹全国大局,尤其要考虑危及国家经济安全的风险,部委间协调事项也较多。中央授权较慢会导致细则落地滞后于国家对自贸试验区制度创新提出的总体要求。

第二,系统集成与条块监管的矛盾。随着改革逐渐深入,自贸试验区制度创新更加强调系统集成的理念,改革不再是简单的流程优化,而是触及到深层次的制度问题。目前,自贸试验区基本沿用原先海关特殊监管区域的管理体制,仍采用中央与地方共管的双层架构。改革设计由中央部委及派驻机构、直属机构负责,自贸试验区经济开发与行政管理由地方政府负责,管委会作为地方政府派出机构,承担具体事务执行与协调工作。具体到上海自贸试验区金融开放创新,改革框架依赖于“一行三会”、国家外汇管理局等监管部门分头研究并出台相关政策,缺乏较好的协同性,实施细则也是五花八门。而金融混业经营程度逐渐加深,宏观金融结构日趋复杂,对现有的监管体制提出挑战。虽然上海市层面成立了自贸试验区金融工作协调推进小组、国际金融中心建设工作推进小组,澄海玩具批发市场但毕竟属于非正式制度安排,无法改变条块分割的监管现状。

第三,改革推进与法律调整的矛盾。自贸试验区制度创新为构建开放型经济新体制探路,既然是对接高标准,需要实行全新的经济运行管理模式,不可避免会存在与现有法律法规冲突的地方。澄海玩具批发市场虽然在国家层面,全国人大、国务院针对自贸试验区试点内容已经暂时调整实施3部法律、15部行政法规和3部国务院文件的部分规定,有效期3年。此外,商务部、国家税务总局、海关总署等17个中央部委出台商事登记、贸易航运、金融财税、服务业开放等众多支持政策、实施细则。这些政策措施有力推动了自贸试验区制度创新的进程,却因为缺乏法律依据,无法将其固化为制度安排。与此同时,改革深化将进一步触碰法律红线,自贸试验区“大胆闯、大胆试、自主改”与“重大改革于法有据”存在时间上的矛盾,中央提出自贸试验区要大胆探索,但并未对自贸试验区作出明确立法授权,因此对一个专门适用于自贸试验区的制度创新的系统性立法已是非常迫切。

第四,市场开放与行业规制的矛盾。这一矛盾主要体现在外商投资“负面清单”管理模式上。第三版负面清单的不符措施数量较多,仍体现较高的整体限制强度,负面清单的政策透明度与可操作性仍较为模糊。同时,这是“窄口径”的负面清单,主要针对外资准入前设立阶段与直接投资,却未直接涉及跨境贸易和市场准入规则。这意味着外商投资欲进入中国市场,需要经过外商投资负面清单的筛选,进入国内后,按照国民待遇原则,还要经过市场准入负面清单的二轮筛选,这涉及到各部门的行业监管。粤港澳服务贸易自由化进程启动十年有余,尤其是CEPA服务贸易协议更是中国内地首次以“准入前国民待遇+负面清单”模式对外签署的自由贸易协议,对港澳服务业的开放部门达到153个,涉及WTO服务贸易160个部门总数的95.6%,保持我国对外开放的最高开放度,并且给予最惠待遇,在内地其他对外签署的协议,如果在服务贸易领域、货物贸易领域,如果比对香港更开放度,都将引入到CEPA中对香港开放。但是,CEPA框架下的服务业开放一直面临“大门开小门不开”的问题,澄海玩具批发市场由于缺乏实施细则,国内行业管理规定未及时调整,导致开放措施难以落地,这些问题在粤港澳专业服务合作方面体现得尤为突出。

第五,扩大开放与同步监管的矛盾。自贸试验区要为新一轮高水平对外开放搭建平台,扩大服务业开放是其重要任务。具体而言,就是要推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放,放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制。但是,扩大开放也面临着同步监管的挑战,事前审批削减了,却对事中事后监管提出了更高要求。比如,对外商投资实行“准入前国民待遇+负面清单”的管理模式,需要政府建立外商投资信息报告制度及信息公示平台,又要构建外商投资国家安全审查、金融风险防控体系等一系列配套制度,同时要求政府部门打破各自为战的局面,实现协同执法,从而形成各政府部门信息共享、协同监管、社会公众参与监督的外商投资全程监管体系。“法无禁止即可为”的市场开放度要求政府出台“权力清单”与“责任清单”,把政府的权力关在制度的笼子里,提高权力运行的透明度。短期内转变政府行政思维是一项重大挑战,也涉及到相关法律条文的调整。

此外,自贸试验区制度试验进程与国际经贸谈判进度也存在时滞矛盾,从中美BIT谈判进程看,有些开放措施甚至可能会走在自贸试验区前面。这些改革堵点对全国探索开放型经济新体制是一些难以避免的共性难题。

自贸试验区进入新阶段,制度创新更加强调各项措施的系统集成、辐射和溢出效应和法治建设。

第一,制度创新路径从单兵突进到系统集成转换。自贸试验区制度试验逐步告别单兵突进的阶段,更加重视各项改革措施之间的关联性、互动性、耦合性,如上海自贸试验区金融开放创新与国际金融中心建设、广东自贸试验区服务贸易自由化与粤港澳深度合作等涉及更加复杂的问题,需要进一步加强中央各部门之间、以及中央部门与地方之间的协调,统筹联动,提高改革的协同性。自贸试验区进入“双自联动”阶段后,需要充分利用自贸试验区与国家自主创新示范区的政策叠加优势,通过制度创新破除科技创新的体制机制障碍,如传统的科技管理制度影响科技人员创新的积极性,传统的人事管理制度影响人才团队发挥创新活力,澄海玩具批发市场传统的条块分割管理体制、商事登记制度、跨境监管制度影响到创新创业环境和营商环境等。

上海在推动“双自联动”机制方面提供了经验,主要是一是借鉴国际通行规则,比如试点药品上市许可人制度,允许药物研发企业与制药企业开展制药委托生产业务(CMO),免除了新药研发企业必须自建工厂才能获得药品批文的制度障碍,配套推行合同生产药品质量责任险制度与合同生产药品的风险救济基金制度,加强了事中事后监管。二是利用自贸试验区保税政策,启动集成电路全程产业链的电子围网保税监管模式,探索开展进口高端装备再制造试点,允许试点企业对再制造原材料开具增值税发票并进行税前抵扣,打通高端装备回收和成品销售“两头在外”的运作模式,破除了进出口环节增值税税负高,会占用企业一大笔流动资金的难题。三是以科技创新的政策需求倒逼自贸试验区加快制度创新,在科技金融服务、新型科研机构建设、人才引进、产学研结合、国际及粤港澳合作、创新创业孵化体系建设、知识产权运用和保护等方面形成一批可复制可推广的创新经验,推动国家自主创新示范区建设。

第二,着重发挥自贸试验区制度创新的溢出效应。主要机制一方面在于自贸试验区创新经验对“区外境内”地区的推广作用,如上海自贸试验区管委会与浦东新区政府合署办公,探索自贸试验区制度创新区域延伸到浦东新区,合署办公模式对天津自贸试验区与滨海新区、广东自贸试验区南沙片区与南沙新区的改革联动具有借鉴意义。另一方面在于发挥自贸试验区(FTZ)与自由贸易区(FTA)的互动作用,自贸试验区驱动自由贸易区谈判,制度创新有助于提高我国在国际谈判的议题设置与倡议能力,探索发达国家高端服务业进入国内市场以及国内资本、产能走向海外的监管与服务模式,对接高标准国际规则的探索越深入,澄海玩具批发市场制度创新越成功,我国与其他国家的FTA、BITs谈判分歧就越少。同样,自由贸易区网络越密集,中国开放领域也会增多,反过来对自贸试验区改革形成外部压力。制度创新经验的可复制可推广的标准可从三方面入手:一是程序优化型改革,简政放权,能压缩尽量压缩;二是事权可得性,不涉及中央事权的,地方能自主推动的,尽快复制推广;三是服务FTA、BITs谈判,把谈判面临的最迫切、共性的任务在自贸试验区进行制度试验,尽快复制推广。此外,“一带一路”战略的国际产能合作,基础设施互联互通夹杂着要素流动、专业服务等问题,可以借助自贸试验区制度创新与服务平台寻求开放路径,比如在前海设立亚投行资金运营总部、南沙建立高铁“走出去”产业基地等。

第三,以营商环境为导向,更加重视立法进程,为改革提供法律依据。下一阶段制度创新必须更加注重法治保障,强化改革合法性,提高政策透明度与稳定性。自贸试验区接下来的制度创新任务应着眼于:首先,完善涉外法律体系,做到重大开放举措于法有据。外商投资与境外投资保留的审批事项要实现审批标准化、格式化、目录化,清晰明了,勿保留不置可否的空白地带。其次,推进国内服务业的制度、标准、规范和监管体系与国际高标准规则体系对标。为专业人才、专业服务跨境流动提供便利澄海玩具批发市场,在人才培养、资质互认、标注制定方面加强国际合作。最后,构建知识产权保护与服务体系。抓手是建设国际知识产权交易服务平台,完善挂牌竞价、交易、结算、信息检索、政策咨询、价值评估等服务功能;探索知识产权资本化、证券化交易,推动知识产权跨境交易便利化,提高知识产权专业化服务能力;完善专利导航产业发展机制,形成市场导向的转移转化制度;完善专利、商标、版权等知识产权行政管理和执法体制,健全综合执法体系,建立知识产权侵权查处快速反应机制,加大侵权行为查处力度;探索建立知识产权司法保护和行政保护相衔接的工作体系,完善司法保护、行政监管、仲裁、第三方调解等知识产权纠纷多元解决机制。

作者:澳华玩具 录入:澳华玩具 来源:原创
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